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martes, 6 de noviembre de 2012


CONSTRUCCIONES ESCOLARES PARA APOYAR LA CALIDAD Y GARANTIZAR EL DERECHO A LA EDUCACIÓN EN BOGOTÁ, PERIODO 2004 - 2008
ÁNGEL PÉREZ MARTÍNEZ*

INTRODUCCIÓN


Diversos artículos de prensa cuya fuente de información ha sido la Secretaría de Educación de Bogotá han planteado que en la SED en administraciones anteriores hubo corrupción, irregularidades y mala gestión, en el área de Construcciones escolares[1]. Desafortunadamente, estos señalamientos terminan involucrando al profesor Abel Rodríguez Céspedes y a quienes lo acompañamos en su administración a pesar de que él se retiró desde el mes de agosto del año 2009 y por la SED han pasado cuatro secretarios incluyendo al actual, Dr Oscar Sánchez, quien ya está en el séptimo mes de gobierno.
Cuando se menciona de manera general anteriores administraciones de la SED la correlación inmediata se establece con Abel Rodríguez Céspedes. Bien sea porque se recuerdan los logros de la SED o para infortunio de quienes lo acompañamos por el tema del Mochuelo.
Los logros alcanzados por el sector educativo en Bogotá durante la administración del profesor Rodríguez son los más importantes en la historia de la SED[2], de acuerdo a diversos indicadores, basta mencionar los siguientes: 1) gratuidad para todos los estudiantes; 2) alimentación escolar para 650.000 estudiantes; 3)construcción de 36 colegios nuevos, reforzamiento, mejoramiento o ampliación de 238 sedes de colegios viejos, construcción y dotación de 58 comedores escolares, para un total de 836.000 metros cuadrados de construcción escolar; 4) ampliación de la matrícula en 150.000 estudiantes; y 5) mejoramiento de calidad de la educación de acuerdo con los resultados de las pruebas SABER del año 2009 para 5º y 9º grado y los resultados obtenidos por los estudiantes y colegios de grado 11.
Sobre el Mochuelo, señalo que la SED compró un lote, el Clavel, en el sector del Mochuelo Bajo, Localidad de Ciudad Bolívar  para construir un nuevo colegio con un sobreprecio de $1200 millones. Sobreprecio obtenido por un particular mediante la falsificación del avalúo comercial del predio, hecho que fue descubierto y denunciado por la SED. 
 No hay duda, a pesar de la exitosa gestión medida con logros, el talón de Aquiles del profesor Rodríguez es el Mochuelo. Nunca a él se le pudo demostrar enriquecimiento ilícito, o prueba alguna que señalará el menor asomo de culpabilidad, o que el lote seleccionado por expertos en construcciones escolares no fuera el mejor o que este lote no se hubiera utilizado. Hoy funciona un nuevo colegio que atiende a 1600 estudiantes en las mejores condiciones locativas.
Sin embargo, es fácil y hasta justificable que los medios de comunicación y los enemigos políticos hagan eco a los señalamientos de corrupción, irregularidades y mala gestión de la administración de la SED dirigida por Rodríguez, así exista evidencia en logros y hechos concretos como que entre el 2004 y el 2007 la SED contrató $1.5 billones en construcciones escolares sin que ninguno de los grandes contratistas señalados como pertenecientes al Cartel de la Contratación haya participado en la construcción de los colegios oficiales o que se señale de manera taxativa por ejemplo sobre costos en el metro cuadrado de las construcciones, o direccionamiento de las licitaciones para favorecer amigos y negocios. Son estas razones sistema controlaran       

BREVE DIAGNÓSTICO DE LA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA DE BOGOTÁ AL EMPEZAR EL AÑO 2004


En el año 2004, Gobierno Alcalde Garzón, la administración encontró que en Bogotá, más del 50% de las 706 sedes se habían construido a partir de esfuerzos comunitarios, en lotes mal ubicados, sin cumplir normas urbanas y sin tener criterios arquitectónicos propios de la educación. Además, siguiendo evidencia presupuestal desde los años ochenta en Bogotá no hubo construcción nueva para la educación oficial, y peor aún, en ese periodo de tiempo no existió un programa o proyecto de mantenimiento o de mejoramiento para los colegios oficiales[3]. Entre otras razones porque el Gobierno Nacional en el año de 1987 expidió el Decreto 77, que ordenó la liquidación del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, ICCE, y entregó las funciones de construcción, dotación y mantenimiento de planteles escolares a los distritos y municipios, sin los respectivos recursos para cumplir con esta función; también, la nación expidió las leyes 12 de 1986, 60 de 1993 y 715 de 2001 que establecieron un sistema de trasferencias nacionales para financiar la educación basada en el costo por estudiante, donde los recursos sólo alcanzan para atender los costos básicos de funcionamiento, pago de nóminas de docentes y personal administrativo, sin ninguna posibilidad para que las entidades territoriales inviertan en construcciones escolares y en las acciones que inciden en calidad de la educación. 
Por lo anterior, en el año 2004 el estado de la infraestructura de las 706 sedes donde la SED atendía a 860 mil estudiantes era lamentable, veamos: El 62% de las sedes educativas eran fuente de peligro para la vida de los estudiantes y profesores debido a que no cumplían las condiciones mínimas de sismo resistencia; más del 50% de ellas estaban por debajo de los requerimientos mínimos de salubridad; el 65% de las sedes se habían construido antes de 1984 con esfuerzos comunitarios y sin atender ningún tipo de estándar para desarrollar procesos educativos, recreativos o para la convivencia escolar. En una clasificación donde se tuvo en cuenta factores como sismo resistencia, salubridad, antigüedad, cumplimiento de estándares arquitectónicos y urbanos la SED encontró que sólo el 10% de las sedes educativas oficiales se consideraban como óptimas[4].
Este diagnóstico de la infraestructura educativa obligó a la administración de la SED a reorientar recursos y a priorizar como política pública el mejoramiento de la infraestructura educativa distrital. De tal forma que para el mes de febrero de 2004, la SED presentó a la Ciudad y al Concejo un gigantesco plan de construcciones, que se sustento en los siguientes tres (3) motivos: necesidad de ampliar la cobertura de la Ciudad en la educación básica y media, la urgencia de reforzar y mejorar la infraestructura de los colegios oficiales y empezar el proceso de legalizar la ilegalidad de la infraestructura educativa.     
1.  Motivos que sustentaron la construcción de 38 colegios oficiales nuevos, además de garantizar el derecho a la educación de 119.500 niños y jóvenes: 1) Bogotá para atender la demanda básica de estudiantes de educación básica y media requería ampliar la cobertura educativa para los niños y jóvenes entre 5 y 17 años en 170.000 nuevos cupos para el periodo 2004 – 2008, entre otras razones porque la SED conoció que 128.042 niños y jóvenes en edad escolar no asistían al sistema educativo, según la Encuesta de Calidad de vida para el año 2003; 2) Además, 96.855 niños y jóvenes de la ciudad demandaron cupos y no se les atendió en el año 2003, según el sistema de matrículas de la SED; y  3) Para los años 2004 a 2008, la SED calculó que requería incrementar en promedio más de 35.000 nuevos cupos por año, de acuerdo con las proyecciones de crecimiento de la población en edad escolar (5 a 17 años) de la ciudad[5], este aumento de población se proyectó para atender las localidades más deficitarias en cupos escolares: Suba, Bosa, Kennedy (sector Patio Bonito), Ciudad Bolívar y Usme. Estos tres puntos determinaron la meta del plan para el periodo 2004 – 2008 generar 111.600 cupos escolares mediante la construcción de 38 nuevos megacolegios[6].
2.  Motivos que sustentaron la necesidad y urgencia de iniciar el reforzamiento y mejoramiento de las construcciones escolares: 1) la SED requería para atender la totalidad de la demanda escolar que mediante el proyecto de mejoramiento y ampliación de los colegios oficiales, se crearan 30.740 nuevos cupos escolares de la educación oficial[7]; 2) También, en el año 2004 la nueva administración de la SED conoció el concepto técnico de la firma P&D[8]. Este concepto había señalado desde el año 2000 la gravísima condición de sismo-resistencia en 434 sedes de los colegios oficiales de Bogotá, éstas sedes representaban el 62% de las 706 sedes educativas de los colegios oficiales de Bogotá[9], anotando que en promedio a cada sede asistían 1.098 estudiantes, razón por la cual en Bogotá 471.834 estudiantes, más profesores y personal administrativo, arriesgaban su vida a diario al estar en colegios que no cumplían condiciones mínimas de sismo resistencia. Los terremotos en Pakistan[10] (2005) y China[11] (2008) lamentablemente demostraron que en las escuelas ocurrieron las más grandes tragedias, en las sedes educativas de estos países murieron 17.000 y 12.000 estudiantes respectivamente. 3) la Dirección de prevención y Atención de Emergencias; DPAE, efectuó diversas advertencias a la SED para reducir el riesgo sísmico: “de la preservación y buen funcionamiento de los centros educativos con posterioridad a un evento sísmico, dependerá salvar muchas vidas y, en gran medida, el éxito de las acciones de emergencia”, escribió la DPAE[12]. 4)  Además, la administración de la SED tenía conocimiento de la relación positiva entre las condiciones físicas de los colegios y la calidad de los aprendizajes[13]. Y, 5) El derecho a la educación arranca con la calidad y características del componente de infraestructura y dotación educativa, la escuela es el hábitat de los niños. La política pública educativa para Bogotá, durante esos años de gobierno fundamentó su acción en el derecho a la educación de los niños y jóvenes como objetivo básico de la acción de la SED (artículos 44 y 67 de la C.P).
3.  Motivos para Legalizar lo Ilegal: Las sedes educativas oficiales no cumplían con los requisitos de titularidad, normas urbanas y arquitectónicas de la Ciudad, éstas eran ilegales: En el año 2004 el diagnóstico sobre la legalidad jurídica de los colegios oficiales mostró que sólo el 10% de las sedes tenían definido los títulos de propiedad de los terrenos donde funcionaban los colegios distritales (de 706 sedes educativas, sólo 72 disponían de los títulos de propiedad). Así mismo, el 95% de las sedes educativas no cumplían con normas urbanas ni con los requerimientos arquitectónicos básicos para llevar a cabo el proceso de enseñanza y aprendizaje en condiciones de calidad (de las 706 sedes, sólo 40 tenían licencia de construcción en el año 2004). Lo anterior significaba que para ese entonces el 95% de las sedes educativas de Bogotá eran ilegales. Hasta el año 2004 ninguna entidad o persona jurídica exigió a la SED cumplir con las licencias de construcción o con las normas urbanas. La ciudad, el sistema educativo, las veedurías ciudadanas y los órganos de control aceptaban la ilegalidad urbana y arquitectónica de los colegios oficiales, así como las pobres condiciones de sismo resistencia, es más, en Bogotá no había normas para construir edificios escolares, ni un Plan Maestro de Equipamiento Educativo, éste sólo se elaboró entre los años 2004 y 2005 y se expidió en el mes de Octubre del 2006, durante la administración del profesor Abel Rodríguez.

RESULTADOS ALCANZADOS EN LA CONSTRUCCIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA DE BOGOTÁ.


La Secretaría de Educación de Bogotá, SED, en el periodo de gobierno 2004 – 2008 realizó el proyecto de construcciones escolares más importante de la historia de Bogotá y Colombia, de acuerdo con los recursos comprometidos y la cantidad de obras de infraestructura escolar realizadas para mejorar los colegios oficiales de la ciudad[14]. En efecto, la SED compró más de 200 predios; contrató y realizó el diseño y la legalización urbanística y arquitectónica de 300 sedes educativas; licitó y construyó 40 colegios nuevos[15]; así como el reforzamiento, mejoramiento o ampliación de 242 sedes de colegios distritales que amenazaban ruina. El éxito del programa se resume en la revisión efectuada al finalizar el año 2009, siguiendo datos de la SED, el 95% de las 280 obras de infraestructura educativa contratadas estaban concluidas[16]
1.  Colegios Distritales Nuevos: En el proyecto de construcción de nuevos colegíos la SED adquirió los lotes, también, contrato mediante licitaciones el diseño y la construcción de 40 colegios nuevos, es decir, la administración cumplió en un 105% la meta del Plan sectorial que para ese entonces era construir 38 colegios[17]. Sin embargo, por incumplimiento o quiebra de los contratistas no se concluyeron los siguientes cuatro (4) colegios: 1) María Cano (Avance obra del 82%), 2) Tomás Cipriano de Mosquera (Avance de la Obra 60%), 3) Fernando González Ochoa (Avance de la obra 40%) y 4) Ramón de Zubiria (avance de la obra 25%). En estos cuatro (4) casos la SED declaró los incumplimientos a los contratistas y aplicó las respectivas pólizas de garantía. Destacando que la SED en el año 2011 licitó y contrató la terminación de los colegios Tomás Cipriano de Mosquera y Ramón de Zubiria con nuevos constructores. Así mismo, para el colegio Fernando González Ochoa, ubicado en Usme, la SED empezó el proceso de licitación, estos tres (3) colegios cuentan con recursos asignados por la anterior administración de Bogotá, y normalmente no debe tener problemas para su terminación. Lo anterior permite afirmar que del total de 40 Colegios nuevos 36 están terminados y funcionando, tres están en proceso de terminación y el  Colegio María Cano es el único que no está definido con claridad su conclusión, destaco que desde septiembre del año 2008 mediante la resolución 3500 la SED declaró el siniestro de incumplimiento y aplicó la clausula penal, desde entonces pasaron tres (3) administraciones en la SED sin reanudar dicha obra, a la fecha no está definida una ruta crítica para concluir el Colegio.

2.  Colegios Distritales mejorados, reforzados y ampliados: La SED durante el periodo 2004 – 2008 reforzó y mejoró 176 sedes educativas, además reconstruyó y amplió 61 sedes educativas para un total de 237 sedes intervenidas de manera integral alcanzando un 94% de cumplimiento frente a la meta programada de 252 sedes, ver cuadro No 1.
Otros logros: Superar a través de la gestión de la Sed y de los colegios la complejidad para desarrollar este programa sin afectar el desarrollo de la actividad educativa. La colaboración y el esfuerzo de los directivos docentes, de los maestros de Bogotá y demás funcionarios de la SED se constituyó en un hito en la consecución de políticas públicas educativas, basta señalar que durante los años 2005, 2006 y 2007 la SED tuvo en promedio más de 100 colegios en obra, sin suspender las clases de los estudiantes, y desarrollando programas tales como: Escuela Ciudad Escuela, pico y placa, arrendamientos de otras sedes educativas y transporte escolar. Así mismo algunas sedes educativas fueron construidas por etapas, donde por ejemplo una sede tenía tres (3) edificios se contrataba o empezaba la obra en un primer edificio, mientras que los otros dos (2) se adecuaban para que continuara funcionando el Colegio. También la SED con este programa superó los problemas presupuestales, dado que a entidades como la Secretaría de Educación se les asignan presupuestos anualizados y este tipo de obras por costos y duración en su ejecución la mayoría de las veces trascienden dos y hasta cuatro años para su terminación.
Además, en Colombia y en Bogotá no existían empresas constructoras con experiencia en reforzar sedes educativas y menos para viejos edificios escolares en pésimas condiciones. La mayoría de las veces el reforzamiento terminó en demolición y construcción de sedes nuevas.
La capacidad de gestión de la SED durante esos años se puede valorar aún más si se tiene en cuenta que el proceso de reconstrucción de los colegios de Bogotá demandaban como mínimo las siguientes etapas: legalizar la propiedad de la sede educativa; cambiar el uso del suelo para uso educativo, solicitar y lograr el reconocimiento como institución educativa en los planos de la Ciudad; licitar, contratar y realizar los estudios y diseños para su reconstrucción y reforzamiento estructural; tramitar la licencia de construcción ante los curadores urbanos; elaborar los pliegos y realizar la licitación para construir el colegio de acuerdo con la Licencia de construcción y los diseños antes elaborados; y por último, ejecutar la obra. Además, se requiere contratar los respectivos interventores para los diseños y la ejecución de la obra, así como un equipo de urbanistas para legalizar y obtener la licencia de construcción. Este proceso, mínimo se ejecuta en 36 meses, pero puede con facilidad alcanzar los 60 meses.  


3.      Colegios Distritales legalizados.  En el año 2004 sólo 40 sedes de colegios distritales tenían licencias de construcción de un total de 706. Por ello sorprendió la saña con la cual algunos críticos y aún autoridades de control exigieron a la SED durante los años 2005 a 2008 las licencias de construcción para las obras de reforzamiento y mejoramiento que la SED empezó en ese lapso de tiempo. En el año 2008 la SED alcanzó 258 sedes educativas con licencias de construcción, es decir la SED había legalizado lo que era ilegal: colegios sin cumplir normas de sismo resistencia, y/o estándares educativos, normas urbanas y de seguridad básica, pasaron a cumplir los requisitos del Plan Maestro de Equipamientos Educativos. En el año 2004 el 5% de los colegios tenían licencia de construcción, al finalizar el año 2008 el 34% de los colegios tenían licencia de construcción.


Insistimos durante esos años la SED orientó  la gestión pública Sobre la prevalencia de los derechos la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente: “Y a su vez, las autoridades no deben limitarse a aplicar mecánicamente la ley y las reglamentaciones formales, pues no deben olvidar el compromiso que la Constitución les impone en la realización de los derechos de las personas”. También ha dicho la Corte Constitucional que: “no se puede concebir un estado de derecho sin garantía efectiva de los derechos de las personas. El respeto a la dignidad humana y al trabajo consagradas en el ordenamiento Superior, le dan un contenido material y no simplemente formal al estado de derecho, el cual no puede mirarse exclusivamente bajo la óptica del exclusivo imperio de las leyes ”[18].


*Angel Pérez Martínez, fue Subsecretario Administrativo durante el periodo 2004 - 2007
[1] Al respecto pueden ver las notas del periódico El Tiempo del 11 y del 26 de mayo de 2012, en los siguientes vínculos:  http://www.eltiempo.com/colombia/bogota/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-11772342.html y http://www.eltiempo.com/colombia/bogota/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-11888363.html
[3] La SED contrató la construcción de 25 colegios nuevos para ser concesionados entre los años 1998 - 2003.
[4] SED. Plan Sectorial de Educación 2004 -2008- Bogotá Una Gran escuela. P.30. 2004.
[5] SED, Ibidem. P. 23
[6] Sed Ibídem P. 55
[7] SED, Ibidem. P. 55
[8] Dicho estudio fue realizado por una firma de expertos ingenieros, el mismo no se publicó, sin embargo el documento original reposa en los archivos de la Dirección encargada de las construcciones escolares  de la SED
[9] El número de 706 sedes se tomó de la Dirección de Planeación de la SED de acuerdo con la oferta educativa para ese año.
[10] La agencia de noticias Reuters informó que “al menos 17.000 niños murieron en escuelas derribadas por el devastador terremoto que azotó Pakistán. Reuters citó a Ann Veneman, Directora Ejecutiva de UNICEF, quien informó que “los niños que sobrevivieron al terremoto probablemente sufrieron traumas más severos que aquellos que escaparon al tsunami asiático,… Ellos estaban en la escuela en el momento en que tantos otros edificios escolares se vinieron abajo”. http://cualeslanoticia.spaces.live.com/blog/cns!3B409D3704734B!194.entry 
[11] El Diario el Comercio del Perú informó que en el terremoto de la China murieron más de 10.000 niños y que “los supervivientes creen que los defectos en las construcciones fueron responsables del derrumbe de las casi 7.000 escuelas, algunas de las cuales cayeron como castillos de arena durante el temblor. Se estima que miles de niños quedaron sepultados bajo los escombros. http://www.elcomercio.com.pe/ediciononline/HTML/2008-05-30/ira-sismo-china-padres-ninos-muertos-piden-explicaciones.html.
[12] Nota DPAE-FOPAE 1-2005-06379
[13] Jesús Duarte, Carlos Gargiulo y Martín Moreno. Infraestructura Escolar y Aprendizajes en la Educación Básica Latinoamericana: Un análisis a partir del SERCE. Notas técnicas # IDB-TN-277. 2011.

[14] Este documento tiene como objetivo dar una explicación a la comunidad educativa, a los estudiosos de la Ciudad y en general a la ciudadanía sobre  el proyecto de construcciones escolares durante la administración del profesor Abel Rodríguez. Si bien el profesor Rodríguez estuvo desde el año 2004 hasta el primer semestre del año 2009, se destaca que este proyecto se realizó durante el periodo 2004 – 2007 en el gobierno de Luis Eduardo Garzón. En la Alcaldía de Samuel Moreno las actividades de construcción escolar prácticamente se paralizaron.  
[15] De estos colegios, cuatro (4) no se concluyeron por problemas contractuales con los contratistas.
[16]Obras concluidas de acuerdo con el tipo de contrato, en el caso de los colegios nuevos se toma como unidad de medida la construcción total de un nuevo colegio. En los casos de reforzamiento, mejoramiento y ampliación, según el objeto del contrato, en estas últimas puede ocurrir que el objeto y el contrato se cumplieron en su totalidad, pero el colegio no se terminara porque el objetivo básico de este proyecto era reforzar los edificios escolares.
[17] Ver página 57 Plan Sectorial
[18] Corte Constitucional, Sentencia T-1123 de 2002, Fundamento 5.1., citado por el profesor Rodrigo Uprimny Yepes: Concepto Jurídico sobre el “Marco constitucional para las obras de reforzamiento y ampliación de escuelas de la Secretaría de Educación del Distrito”. 29 de julio 2007. p.3

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